云南省人民政府办公厅关于进一步加快地理信息产业发展的实施意见

经省政府批准，《云南省人民政府办公厅关于进一步加快地理信息产业发展的实施意见》（以下简称《意见》）已出台实施。为了便于公众更好地理解《意见》的相关内容，各级部门充分用好《意见》的相关政策，现将《意见》的特点和主要内容解读如下：

一、《意见》的特点

（一）保持与国办意见的一致性。2014年1月22日，国务院办公厅出台的《关于促进地理信息产业发展的意见》(国办发〔2014〕2号)对促进地理信息产业作出了全面、系统的部署，是引领地理信息产业发展的纲领性文件，原则性的提出了促进产业发展的各项政策措施，但各项需执行的措施还有待进一步的细化、分解。我省延续了国办意见的主要精神，仅对国家层面的各项政策措施进行贯彻、执行，没有增加特殊性的政策和规定，与国办的意见保持了高度的一致性。

（二）立足云南实际，突出地方特色。《意见》针对我省地理信息产业发展的薄弱环节，充分考虑了产业的空间分布现状、云南区域的经济、科技发展水平和人力资源、地理信息资源的丰富程度等多种因素，因地制宜的确定重点发展领域。

《意见》提出了地理信息产业五个重点发展领域，主要基于五方面的考虑：一是针对当前我省地理信息产业发展的薄弱环节，结合云南区位优势，《意见》提出要提升遥感数据获取和处理能力，建立多星数据源接收获取平台，获取覆盖我国西南地区和南亚东南亚国家的卫星遥感数据，形成区域性高分辨率卫星影像接收中心和数据分发服务中心。制定这样的发展方向主要是为云南融入和服务国家“一带一路”战略、建设“国际大通道”的战略部署打好数据资源基础；针对云南作为旅游大省的优势及特殊的地理环境，明确了建立重点城市、重点自然保护区、地质灾害多发区和旅游风景区特高分辨率影像数据库的发展重点。二是基于我省测绘地理信息部门建设的云南省综合卫星定位服务系统（YNCORS）、地理信息公共服务平台、“天地图·云南”公众服务平台等建设成果，着力推进我省北斗导航位置服务平台、地基增强网、天地图平台、北斗产业基地等导航定位与位置服务基础设施建设，提升位置服务能力，培育新的经济增长点。三是针对云南具有独特的地缘区位优势和经济社会信息化相对滞后的后发优势，充分利用国家和省促进战略性新兴产业发展的优惠政策，加紧推进省级地理信息产业园建设，以园区为空间载体，吸引国内外资金投入，吸引国内外优秀地理信息企业和科研机构入驻。通过园区建设，为培育地理信息优秀企业和知名品牌提供孵化器，为形成产业联盟、提高规模效应和集聚效应提供平台，示范和带动全省地理信息产业发展。四是按照扬长避短的原则，考虑云南科研力量稍显薄弱的实情，提出了发展地理信息装备制造，支持国内地理信息装备制造优势企业充分利用云南人力资源、市场、政策等方面的优势，在我省投资办厂，建设我国测绘仪器出口南亚东南亚的生产、集散和服务基地。五是针对地理信息产业发展的关键环节，从面向政府管理决策、企业生产运营、人民群众生活的角度，提出要促进地理信息深层次应用，大力繁荣地图市场，发展地理信息文化创意产业，培育大众地理信息消费市场。

（三）强化重点发展领域的保障措施。《意见》从夯实产业发展基础、加强财税金融支持和优化产业发展环境三大方面进行细化，共提出了13项具体保障措施。分别是：加强基础地理信息资源建设，实现地理信息资源共建共享，推进地理信息科技创新和对外合作，加强人才队伍建设，加大对公益性地理信息产品的财政投入力度，落实税收优惠和有关激励政策，加大融资支持力度，完善制度保障体系，扶持地理信息企业做大做强，健全地理信息管理体制，规范市场秩序，强化地理信息安全监管，加强组织领导和工作协调。

（四）针对性、操作性强。《意见》按照深化改革的要求，在测绘地理信息市场监管方面进一步简政放权，强化事中事后监管，实行“宽进严管”。一方面指出实行适度宽松的地理信息企业市场准入政策，制定行业自律公约，支持测绘地理信息有关行业协会、学会积极发挥作用，引导地理信息及有关企业加强自身建设，促进行业自律；另一方面也指出要建立和完善地理信息市场招投标制度，建立地理信息项目工程监理，完善成果质量检验机构和制度等，以此保障在产业监管中最大限度的放权是为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。其次，《意见》在国办意见的基础上，结合国务院近期批复的《全国基础测绘中长期规划纲要（2015—2030年）》，更加强化了夯实基础测绘对云南产业发展的重要性，并针对地理信息产业发展中监管缺位、制度缺位等问题，提出了完善制度保障体系、组建促进产业发展的跨部门协调机构，使得《意见》更具操作性和针对性。

二、《意见》主要内容的解读

（一）努力提升遥感数据获取与处理能力。本条明确了建立我省及南亚东南亚区域遥感影像数据接收获取、处理分发、服务应用体系，细化了主要工作内容及服务对象等。

《中华人民共和国基础测绘条例》规定了获取基础地理信息的遥感资料为基础测绘工作内容之一，《国务院关于加强测绘工作的意见》（国发〔2007〕30号）提出，加强测绘工作的基本原则：坚持统筹规划，协调发展。统筹测绘事业发展全局，推进地理信息资源共建共享，合理规划安排，避免重复测绘，推动国家测绘和区域测绘、公益性测绘和地理信息产业以及军地测绘的协调发展。

当前我省存在遥感影像资源数据获取手段单一，获取的时效性、覆盖率和可选择性比较差，同时省内存在获取单位多，处理技术手段方法和分发应用差异大，技术标准不统一，资源共享利用程度低，重复投入情况相对严重，未形成全省统一获取处理分发服务等统筹发展机制。

（二）加快北斗卫星导航定位与位置服务。本条明确了建立我省基于北斗导航定位和位置服务的总体工作实施路线和主要内容，细化了建设内容、服务范围和发展方向等。

《加强卫星导航定位基准站建设和应用管理的通知》（中办发〔2015〕38号）明确了卫星定位导航定位基准站为国家空间基础设施建设重要组成部分，要求严格规范管理，推进北斗应用，完善法规标准，加大政策支持。按照“科学规划、资源共享、保障安全、促进发展”的原则，统筹考虑各行各业需求，抓好总体规划和建设工作，加大力度推动北斗导航定位在关键领域的应用，加大对北斗导航基准站建设改造、标准体系建立和北斗高精度示范应用的支持力度。

（三）深化地理信息服务开发。本条明确了我省深化地理信息服务对象、服务内容、开发应用方向等。

《国务院关于加强测绘工作的意见》（国发〔2007〕30号）提出，构建基础地理信息公共平台，加强资源整合，分类构建权威、标准的基础地理信息公共平台，更好地满足政府、企业以及人民生活等方面对基础地理信息公共产品服务的迫切需要。拓宽测绘服务领域大力提高测绘公共服务水平，切实加强测绘成果的开发应用，充分发挥测绘在管理社会公共事务、处理经济社会发展重大问题、提高人民生活质量以及城乡建设、防灾减灾等方面的作用。

（四）加紧推进省级地理信息产业园建设。本条明确了省级地理信息产业园建设的定位及发展方向。

新常态背景下，地理信息产业带动作用更加明显，融合发展势不可挡，发展规模持续扩大。目前，浙江、湖北、吉林、江苏、新疆等20个省（区）人民政府相继出台了促进地理信息产业发展的鼓励性政策文件，除黑龙江、北京、西安、武汉、山东等地建设了地理信息产业园，浙江、江苏、湖北、湖南、四川、江西、广西、山西、陕西、广州等10多个省市先后启动了产业园区建设。全国已有23家地理信息相关企业在境内外资本市场上市。2011年，云南省测绘地理信息局向省政府提出加快发展我省地理信息产业的建议，引起省政府领导高度重视，时任省长秦光荣批示要求省发改委予以研究推进。我省紧紧抓住“互联网+”行动计划、“北斗”系统的加快建设和推广的重大机遇，以建设云南地理信息产业园为抓手，加强与南亚东南亚国家地理信息产业的合作，充分利用国内和国外两种资源、两个市场，加快我省地理信息产业结构调整和转型升级，大力提高企业创新能力和核心竞争力，完善相关政策措施，在北斗产业化、数据获取和加工处理、工程测绘、卫星导航、地理信息平台、测绘仪器等方面，积极拓展南亚东南亚市场，开展地理信息数据加工外包服务，鼓励和支持企业走出去参与周边国家的测绘地理信息工程建设，拓展我国地理信息产业发展空间，将云南地理信息产业园打造成具有鲜明特色的区域性地理信息产业基地。

（五）发展地理信息装备制造业。本条明确了我省充分发挥区位优势，发展地理信息装备制造业的发展思路和目标方向。

《国务院关于加强测绘工作的意见》（国发〔2007〕30号）提出，培育具有自主创新能力的地理信息骨干企业，尽快掌握产业核心技术，形成一批具有自主知识产权的先进技术装备，增强地理信息产业的整体实力和国际竞争力。加快基础测绘生产基地的装备设施更新，提高野外测绘高新技术装备水平。加强应急测绘装备建设。改善各级基础地理信息存储管理与服务机构的装备条件。

（六）加强基础地理信息资源建设。本条明确了建立健全我省基础地理信息资源建设保障机制、更新机制。

《中华人民共和国测绘法》和《中华人民共和国基础测绘条例》指出基础测绘是公益性事业。各级政府应当加强对基础测绘工作的领导，将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展规划及年度计划，所需经费列入本级财政预算。

《国务院关于加强测绘工作的意见》（国发〔2007〕30号）提出加快基础地理信息资源建设。加快形成覆盖全部国土、陆海统一的高精度现代测绘基准体系。大力提高遥感影像获取能力，实现遥感影像定期覆盖和局部动态覆盖。科学合理确定覆盖范围和更新周期。加快各级基础地理信息数据库建设。建立健全定期更新和动态更新相结合的更新机制，切实提高基础地理信息的现势性，实现基础地理信息资源数量增加、质量提高和结构优化。

《全国基础测绘中长期规划纲要（2015—2030年）》确定了2015—2030年全国基础测绘发展的中长期主要任务。一是现代化测绘基准和卫星测绘应用体系建设，包括形成覆盖我国全部陆海国土，大地、高程和重力控制网三网结合的现代化高精度测绘基准体系及提升卫星测绘服务能力等；二是基础地理信息资源建设与更新，包括数字地理空间框架、重点地区基础测绘、全球地理信息资源建设等；三是基础设施建设，包括地理信息数据获取技术装备、国家地理信息公共服务平台“天地图”建设等；四是地理信息公共服务，包括地理信息公共服务体系、地理国情监测业务工作体系、应急测绘等；五是测绘地理信息科技创新和标准化建设，包括测绘地理信息自主创新体系和标准体系、智慧城市地理空间框架和时空信息平台建设等。

（七）实现地理信息资源共建共享。本条明确了我省实现地理信息资源共建共享统筹协调、获取处理、管理分发、应用示范的要求和内容等。

由于信息流通和交换渠道不畅、掌握地理信息资源的部门之间协同和配合不够，我省地理信息资源重复建设现象较为普遍，如重复设立地理坐标系统、重复购买卫星遥感影像、重复航空摄影、重复采集基础地理信息数据等现象时有发生。地理信息资源共享是避免重复建设、节省财政资金、维护国家利益的客观要求，也是加快基础地理信息资源建设的重要举措。

《国务院关于加强测绘工作的意见》（国发〔2007〕30号）提出加快建立国家测绘与地方测绘、测绘部门与相关部门以及军地测绘之间的地理信息资源共建共享机制，明确共建共享的内容、方式和责任，统筹协调地理信息数据采集分工、持续更新和共享服务工作，充分利用现有和规划建设的国家信息化设施，避免重复建设。

（八）推进地理信息科技创新和对外合作。本条明确了建立我省地理信息科技创新体系、支持政策和对外合作内容模式。

《国务院关于加强测绘工作的意见》（国发〔2007〕30号）提出加快测绘科技进步与创新，完善测绘科技创新体系和平台建设。完善测绘科技创新政策，充分发挥科研单位和有关企业在测绘科技创新中的主体作用，建立健全以需求为导向、产学研相结合、分工协作的测绘科技创新体系，加强测绘科技推广和成果转化。增强测绘科技自主创新能力。将测绘科技自主创新纳入国家科技创新体系，通过国家和地方科技计划和基金，加大对测绘科技创新的支持力度。加强测绘对外技术合作与交流，积极参加测绘领域的重大国际科技合作项目，不断提高我国测绘的国际地位。

（九）加强人才队伍建设。结合云南省委省政府加强人才工作的意见和引进高层次人才有关规定，《意见》明确了对地理信息科技人才队伍建设、培养、引进、使用的相关措施，有利于推进人才强测战略。《意见》明确了将探索组建测绘地理信息工程高级职称评审组织，为测绘地理信息高级专业技术人才的职称评审、职称考核认定搭建了平台。

（十）加大对公益性地理信息产品的财政投入力度。依据《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》第二十条，明确了财政如何加大投入力度，支持地理信息产业发展。《意见》明确了两个财政支持的方向：支持自主创新、鼓励购买地理信息技术服务。

（十一）落实税收优惠和有关激励政策。依据《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》第二十一条，明确了如何利用相关税务政策支持地理信息产业发展。

（十二）加大融资支持力度。依据《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》第二十二条，明确了如何加大融资力度，支持地理信息产业发展。《意见》明确了在股权及金、银政企合作机制等方面支持地理信息产业发展。

（十三）完善制度保障体系。本条明确了制定政策法规的方向。

依据《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》第二十三条关于完善政策法规的要求，“要顺应新型服务业态的发展规律和发展趋势，适时研究制定和完善促进地理信息产业发展的法规、规章和政策，明确各类市场主体的权利和义务。建立健全地理信息获取、处理、应用、出版以及知识产权保护、安全保密监管等相关配套制度措施。”目前，《中华人民共和国测绘法》正在修订，从草案中可以看出新测绘法将在地理信息市场管理、质量管理、资源开发利用和共建共享、地理国（省）情监测、遥感影像资料统一管理、地理信息安全应用、测绘基础设施建设等方面有所调整，以适应、规范和促进测绘地理信息产业发展。《意见》紧跟国家测绘立法的步伐，明确了适合我省测绘地理信息产业发展的政策法规方向，加强《云南省测绘条例》修订前期调研工作，在《中华人民共和国测绘法》修订出台后，适时开展立法工作，并以上位法作为依据，建立完善有利于促进地理信息产业发展的制度保障体系。

（十四）扶持地理信息企业做大做强。本条明确了扶持我省地理信息企业做大做强的手段和措施。

依据《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》第十四条关于支持企业做大做强的有关要求，“完善地理信息服务资质管理、数据使用许可、地图审核等制度以及地理信息标准体系。支持企业通过并购、参股等方式进入地理信息产业，鼓励地理信息企业兼并重组，优化资源配置。推动产业集群化、规模化发展，加快培育大型企业和龙头企业。”近几年，我省测绘资质单位数量保持在700家左右，测绘资质单位数量上与其他省相比，位于全国前十位。但是企业规模较小，主体竞争力不强，拥有自主品牌的企业不多，主要在本省市场上竞争，大多数市场主体从事传统测绘业务。云南属边疆省份，是面向南亚南亚东的辐射中心，旅游业兴旺发展，地理信息数据使用量大，地图需求旺盛，《意见》明确了简政放权、降低门槛、优化服务，可以有效刺激市场主体的发展，提供更广阔的市场空间，促进自主品牌创新、扶持发展龙头企业，充分发挥知名企业的品牌效应，支持云南地理信息企业面向南亚东南亚“走出去”。

（十五）健全地理信息管理体制。本条明确了健全我省地理信息管理体制的主要手段措施。

《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》在指导思想中提出要推动体制机制创新。《中华人民共和国测绘法》确立了测绘地理信息统一监管制度，基础测绘地理信息分级管理等机制。但由于国家、省、州（市）、县四级管理体制存在不顺，国家和省是测绘地理信息局，对应州（市）、县级是国土资源局，具体管理职能在局内的处（室）、科（室）和股，个别州（市）成立了测绘管理中心等机构负责行政管理工作，个别县由规划部门承担管理职能。地理信息管理体制和运行机制不完善导致地理信息工作重视程度不足，制约了基础地理信息的发展，减弱了基础地理信息的保障服务能力。据近年来我省测绘地理信息行业统计，超过50%的测绘资质单位是事业单位，其中实力最强的14家甲级测绘资质单位均是事业单位性质。测绘事业单位具备较强的竞争力，但机制不活、创新不足、主动性不够、“走出去”意愿不强等特点，制约了事业单位做大做强做活。《意见》依据国家和省关于分类推进事业单位改革的指导意见，明确了完善地理信息管理体制和运行机制，积极推进测绘地理信息事业单位分类改革，增强企业活力和公益性测绘事业单位保障服务功能。

（十六）规范市场秩序。本条明确了规范市场秩序的措施。

《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》在关于规范市场秩序的要求中指出，“建立地理信息市场招投标、资产评估、咨询服务等制度以及工程监理、监督检验等质量保障体系，健全地理信息市场信用体系。加大知识产权保护力度，依法查处非法出版和不正当竞争等行为，维护公平竞争的市场秩序。”《中华人民共和国测绘法》第二十四条规定使用政府资金数额达到30万元以上的测绘项目应当依法招标，但国家和省在测绘地理信息项目招投标方面没有建立配套制度，该条款得不到有效执行，市场上恶意低价竞争扰乱市场，市场监管缺乏有效手段。《意见》明确了采取建立市场招投标和项目工程监理制度，结合成果质量检验，成为市场监管的有力措施。同时加大违法行为查处力度，完善地理信息市场信用管理制度，通过法律和自律规范市场秩序，为市场主体发展提供良好氛围，促进地理信息产业不断壮大。

（十七）强化地理信息安全监管。本条明确了强化地理信息安全监管的措施。

《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》中指出，地理信息是重要的战略性信息资源，关系到国家主权、安全和利益，在维护政治、经济、军事、科技和其他非传统领域国家安全中发挥着重要作用。因此，发展地理信息产业必须在保障国家地理信息安全的前提下进行。云南属于边疆省份，地理信息数据与国家主权、国防安全切实相关，《意见》按照“坚持规范监管与广泛应用相结合”的原则，加强安全监管，在维护国家安全的前提下，促进地理信息高效、广泛利用。在测绘技术快速发展，互联网广泛应用的形势下，我省在涉密测绘地理信息成果脱密、分发、应用等各个环节存在机制不完善、安全保密监管能力不强和意识薄弱等问题，加强政策研究、制度建设和提升安全监管能力刻不容缓。近两年，国家测绘地理信息局要求各省加强涉外测绘地理信息项目的监管，防止涉外地理信息合作项目及其使用地理信息成果中发生危害国家地理信息安全的行为。我省作为面向南亚东南亚的辐射中心，在涉外地理信息合作项目和成果使用方面应当强化监管，严厉打击非法获取、持有和处理涉密地理信息行为，确保国家安全和利益。

（十七）加强组织领导和工作协调。本条明确了地理信息产业发展跨部门协调机构。《意见》明确由省测绘地理信息局牵头组织、协调和指导有关部门做好地理信息规划统筹、公共服务、共建共享、市场监管、标准建设、安全管理等工作。引导地理信息及有关企业共同推进地理信息产业发展。